美国金融监管:自由与适度的博弈

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1楼帖子 大中小发表于 2010-8-11 11:53

美国金融监管:自由与适度的博弈

当地时间7月21日，备受争议的美国《金融监管改革法案》经总统奥巴马签署正式成为法律。奥巴马宣称，这项历时两年的改革将代表着“历史上最有力的消费者金融保护”。事实上，在美国金融发展史上，金融创新和金融消费者利益保护，从来就像是“天枰”的两端。监管制度的每一次变化，都是决策者对两者权衡的结果。

新法案的设想：保护消费者利益成为亮点

经济危机所造成的恐慌已大致平息，但对于不少美国人来说，雷曼兄弟“倒掉”的那一幕依然让他们难以忘怀。

让大银行“自生自灭”，纳税人不再为华尔街“买单”

经历过2008年经济危机后的美国，普通金融消费者最关心的莫过于如何避免被金融机构拖累。为了让消费者“不为华尔街的错误买单”，美国此番改革明确将终止对大银行的救助。若一家大型金融机构应该倒闭，新法案提供了在不危害经济的情况下，当局剥离该机构的能力。

不再对大的金融机构进行特殊保护、防止美国纳税人被“过大而不能倒闭”的银行挟持，是奥巴马此次明确提出的目标。2008年，25家美国中小银行被关闭，而所有这些银行破产的原因都来自传统贷款业务的巨额亏损。

完善金融衍生物监管，让消费者“明明白白”消费

新法案的亮点，还包括完善对金融工具和市场——尤其是场外衍生产品市场的监管。此前，这一市场不但没有足够的监管，而且缺乏透明，监管机构对市场风险也所知甚少。新法案的设想，是通过要求增强金融产品和服务的透明度、简单化、公平性和可得性，来保护金融消费者的权益，但这一做法同时对金融机构则意味着不可小觑的经营成本上升。

为保护消费者利益，新成立专门机构

虽然一诞生就不被看好，美国新金融监管法案（“多德-弗兰克法案”）中最受美国民众关注的，是政府明确为保护消费者利益所设的新规定。按新法案的设想，所有针对金融消费者的保护性措施都将由一家新成立的、独立的消费金融保护机构（CFPA）来执行。而该机构的工作只有一项任务：在金融系统中保护人民，而不是大银行，也不是贷款人，更不是投资机构。该机构的宗旨，是保护消费者和投资者不受金融系统中不公平和欺诈行为损害。

美国金融监管制度的松紧流变

1933年，美国“大萧条”期间，人们在一家银行外聚集。

前美联储主席格林斯潘曾被奉为主导美国经济“神一样”的人物。2010年4月，他却因在楼市泡沫没爆破前未采取措施遏止次按贷款高速扩张而被国会问政。

“史上最严”金融监管：“大萧条”冲走银行“自律原则”

上世纪20年代，“自律原则”一直是美国金融体系的关键词。直到1929 年 10 月“大萧条”导致全美1/3银行倒闭、银行业信用体系遭到毁灭性的破坏，对金融业的监管才被重视，并促使1933 年美国国会通过了后来被称为“对金融业最严谨的监管”的《银行法》（它确立了商业银行与投资银行分立的制度安排）。这一背景与今天奥巴马出台新金融监管法案极为类似。

“大萧条”经历，让美国的金融消费者（主要包括商业银行储户和投资银行客户)认识到，在遇到风险或紧急情况时，现实利益冲突让商业银行优先考虑自身利益，消费者的利益因此受损。

70年代监管忽略消费者，对银行“大开绿灯”

美国的金融自由化过程始于20世纪70年代初，随着传统工业逐渐外包转移，金融主导、借贷消费的经济发展模式逐渐在美国确立。出于发展金融业需要，30年代建立起的严格限制措施，也在此时逐渐放松。

客观的说，美国日后繁复而充满活力的金融创新，很大程度上得益于对银行贷款业务的放松监管，次级抵押贷款也是在监管放松后被开发出来的创新产品。监管放松之后，金融监管的一些基础价值──对金融消费者利益的保护，就相对削弱了。

消费者“自负盈亏”，监管在活力与稳定间寻找平衡

然而，说60-80年代的美国金融监管完全没有估计消费者利益，也是不公允的，几乎与金融自由化同步（甚至更早），美国就开始注重这方面的立法。但后来的次贷危机表明，即使美国很早关注金融消费者保护问题，但是如果保护存在漏洞，也会“令整个金融大厦瞬间倒塌”──这一点，美国人在后来的次贷危机中体会更为深刻。

当时，美国颁布的《贷款真实法案》等法律，虽然规定贷款机构有信息披露的义务，却没考虑借款人其实缺乏专业知识理解复杂的贷款条件；《房屋所有权保护法》等法律对贷款利率水平作出严格限制，但却要求借款人自己判断贷款机构是否可靠。

金融监管思路为何“摇摆”

对金融业监管的任务，现在落到了奥巴马头上，但他的努力似乎并不被看好。学者们纷纷指出，法案在监管金融机构和防范系统性风险有新突破，但在规范高管激励和“两房”上并无突破。

放任自流：“理性的”消费者和市场能自发作出抉择

对美国本轮金融监管改革反对最激烈的声音，有相当一部分来自美国主流学术界。他们大多信奉以现代金融理论的创始人之一默顿•米勒为代表的“传统理论”：即市场是理性的、每个投资者也是理性的，上市公司及其他参与者想做坏事，会被市场识破，只会自讨没趣，因此不需要政府监管。在其指导下，以美国为代表的国家都对市场与金融机构放任自流。

上世纪后半叶美国宽松的金融监管制度、及其对消费者“自负盈亏”的期待，也在一定程度上受此影响。在认为监管必然带来寻租空间的美国，这一理论曾经大行其道。但这个理论正经受来自现实的挑战。

监管收紧：复杂的金融环境下，需要监管帮非理性的消费者一把

金融创新为过去15年来的信用卡、抵押贷款、汽车贷款等信贷扩张奠定了基础，为消费者带来更容易获得的贷款，但其“副产品”──金融产品的繁复，又成了消费者的“陷阱”。2009年4月（次贷危机爆发约1年）美联储主席伯南克发表讲话称，从保护消费者角度看，一个非常值得关注的问题是，金融产品的复杂性在急剧上升。

次贷危机爆发前，一些贷款公司、信用卡公司等金融机构利用消费者普遍对金融知识的缺乏，实行大量违规、违法操作，给美国的金融体系里面注入了大量“有毒现金流”（比如零首付次级债等）。危机之后，“投资者和市场均是理性”的说法深受质疑，相反，来自非理性理论的声音——认为监管方有责任、有义务打压违规行为，保护普通投资者、防止投资者对市场的公平性丧失信心，又开始浮出水面。此次新法案作出的回应，又是美国金融监管史上一次理性理论与非理性理论的博弈。

　　从美国近百年的金融发展史，既向我们展现了金融创新诱人的魅力、也暴露了损害消费者利益的惨痛代价。事实上，无论在美国还是其他国家，金融监管机构都面临着如何实现平衡的难题，即在不损害有效创新给消费者带来利益的前提下，为消费者提供最大限度的保护──而后者，往往是监管的本职所在。

　　美国金融监管上的“一波三折”，并不意味着其失去了价值。对于金融市场仍处于初级建设阶段的国家而言，建立真正的自由市场才是要务。

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